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深圳基層治理四十年

時間:2018-08-15 13:57來源:《現代物業·新業主》 作者:唐娟 段曉靜 點擊:
2018年,改革開放迎來40周年。物業管理本身即是改革開放的產物,并在改革開放中不斷發展。

      自1980年成立經濟特區以來,深圳從一個小漁村成長為一個擁有實管人口2,000萬人的大都市,下轄9個行政區和1個功能區、74個街道辦事處、660個社區工作站、810個居民委員會、671個黨群服務中心。梳理深圳40年來基層治理體制的變遷,我們發現其有四個路徑向度:城市化、市場化、社區化、社會化。各向度的實現層次不一,但卻融進了國際性社會治理改革的潮流之中,既具有時代性、國際性,也具有本土性。
 

      城市化:從聚族而居的鎮村結構向街居結構轉型
 

      建市之初,深圳市轄區只包括經濟特區和寶安縣兩部分,特區內城市建成區實行街居體制,非城市建成區則實行鎮村體制。當時的條件下,這一行政體系混合了城鄉二元基層建制,與內地并無二致,是國家對城鄉基層社會進行政治整合和控制的基本手段。然而,與內地城市不同的是,從鄉村社會基礎上迅速形成、崛起的深圳,從一開始就基本上不存在單位制的約束。因為單位制的天然匱乏,深圳建市之初主要依靠既存的鄉土社會的公社-生產隊/組的建制來保證政府對基層社會管理領域的控制,這種公社化模式一直延續到1984年年初,之后改為鎮-村-組建制。鎮-村-組建制憑借戶籍和口糧制度的限制,從而實現了政府對基層的控制。
 

      隨著深圳急速、大規模、全方位的城市化進程,原來的鎮村制治理結構紛紛向街居體制轉型。實際上,上個世紀80年代,街居體系主要是在羅湖老中心城區、八卦嶺、上步等有限區域內運行著,與數量龐大的村委會相比,居委會建制微乎其微,只占1.03%。1992年第一次農村城市化后,深圳特區內鎮村建制全部改為街居建制;到2004年,特區外的鎮村體系也全部改制為街居體系,原農村集體經濟則進行了股份合作制改革,全市基層管理體制向著城市化的方向轉型,完成了空間意義上和體制意義上的城市化。
 

      鎮村體系改制的初衷是為適應城市化和經濟發展的需要,在一定程度上,“鎮改街”和“村改居”的改革形式都表現出適應提升城市化質量需要的特征,為持續提高深圳城市建設水平和文明程度奠定了體制基礎和空間條件。不過,直到2002年之前,居委會作為法律屬性上的基層群眾自治組織,一直實行“議行合一”制度,具有以下特點:一是街道辦與居委會之間是一種領導與被領導的關系,居委會直接承擔了大量的、街道辦甚至區級政府職能部門委托的行政工作,具有類行政組織的正式權威;二是政府給予一定數量的專職工作人員名額,這些人員一開始由上級委派,到1995年才進行了首屆居委會民主選舉;三是居委會辦公用房、經費以及人員工資待遇主要通過市財政撥款方式來解決。“議行合一”制度運行了20余年,根源在于街道辦和區級政府職能部門與居委會的相互依賴:基層政府須依靠居委會來完成繁多駁雜的日常行政管理任務,而居委會因接受基層政府委托的行政工作而換得了正式權威、人員編制、經費設備等資源,其作為基層群眾組織的自治屬性和社會屬性被行政性侵蝕。


深圳市民中心集深圳市人民政府、深圳市人民代表大會、深圳博物館、深圳會堂等多功能為一體的綜合性建筑,是深圳的行政中心,市政府主要辦公機構,同時也是市民娛樂活動的場所
 

      社區化:從組織屬性向共同體屬性轉型
 

      1992年,深圳市政府已經通過了《深圳市街道辦事處工作規定》,并在其中正式使用了“社區”概念。1998年市政府出臺了《關于進一步加強城市社區居委會建設的若干意見》,把“社區”與“居委會”兩個概念并列使用。2000年,民政部頒發了《關于在全國推進城市社區建設的意見》,自此,深圳基層管理體制改革的社區化方向擁有了上位政策依據,成立了市社區建設工作辦公室,并在福田區、南山區開展“居改社”試點。2002年1月,市委、市政府出臺了《關于加強城市社區建設工作的意見》,提出了社區建設的原則、目標和任務、主要內容,其中要求要“重新調整居委會的規模,以調整后的居委會轄區作為社區地域,并冠名社區,科學合理劃分社區”。此后,“居委會”正式被稱作“社區居委會”。市委、市政府《關于加強城市社區建設工作的意見》是深圳市推進社區建設、改革基層管理體制的里程碑式的制度文本。它和后續有關基層管理體制改革的文件或地方法規,對全市社區管理體制進行了一系列的制度設計:
 

      明確界定了社區的屬性、規模和類型
 

      把社區界定為“由聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”,設置了劃分社區應把握的三個標準,即要素定性標準、規模標準、功能標準。
 

      實行“居股分離”
 

      2002年全市開始推動“村改居”,社區居委會與集體股份公司的脫鉤,采取機構脫鉤、職能脫鉤、人員脫鉤、經費脫鉤四項策略。到2008年特區內基本實現了股份公司與居委會相分離。在“居股分離”的同時,政府加大對社區的投入,承接“村改居”社區的公共管理和公共服務的費用,扶助社區股份合作公司卸下在社會管理上的經費負擔,促使“村改居”的社區居委會回歸其自治功能。


深圳是全國最早將市政道路保潔交由市場化企業按合同提供服務的城市
 

      實行“居站分設”
 

      2005年,深圳市全面推行“居站分設”,成立社區工作站,這是深圳市改革基層管理體制的重要創舉。社區工作站的設立,帶來了社區體制的重大變化,涉及社區一系列關系的調整。可以肯定的是,社區工作站作為街道辦在社區的工作平臺,承接從居委會剝離出來的行政性工作,較好地解決了居委會行政化傾向的問題,減輕了居委會的工作負擔,使其回歸群眾自治組織的職能,同時也從組織、經費、人員等方面加強了黨和政府在社區的工作力量,鞏固黨的執政基礎作用,大大提高了政府在基層的執行力。但由它所帶來的新問題成為目前深圳市基層管理體制運行中的較大困擾之一。
 

      實行“一核多元”
 

      2010年9月,深圳市委通過了《關于實施扎根凝聚工程全面推進基層黨建工作區域化的意見》,決定以社區為單位,充分整合基層黨建工作資源,設立社區綜合黨委全面領導社區內的工作,社區工作站、社區服務中心、居委會、業委會、物業管理公司、群團組織等其他社區組織共同參與,形成了“一核多元”的社區治理體制。其中:

      社區黨委作為街道黨工委領導下的基層委員會,是社區各類組織和各項工作的領導核心,對社區建設、管理、服務和發展中的重大問題具有決定權;

      “多元”中的社區黨群服務中心,是街道辦事處直屬機構,但由社會組織運營,政府通過購買服務的方式,讓專業的社會組織為居民提供基礎公共服務;

      社區工作站,是街道辦事處設在社區的政務管理服務平臺,秉持社區工作準入制度,負責社區綜合治理與安全、人口與計生、各類行政事務“一門式”辦理等工作;

      居委會,為基層群眾性自治組織的,由居民選舉產生并對其負責,發揮居民自治的樞紐、議事、監督、服務四大職能;

      業委會,為業主自治組織,在實際工作中,業委會通過與物業管理公司和居委會的協商互動,反映其利益訴求;

      社區股份公司,是鎮村結構下原居民集體經濟組織,致力于公司經營,提高經濟效益;

      物業管理公司,除了做好本職內的物業服務之外,鼓勵其有償提供社區安全隱患排查、養老、社區衛生等公共服務;

      此外,社區內還存在其他社會組織,以社區服務類、慈善公益類、文化體育類社會組織為主,在社區黨委的支持下組織社區居民一起參與社會事務、維護公共利益等。
 

      實行“強核多元”
 

     從2015年年底,深圳開始推行社區黨建標準化,明確社區黨委書記在議事決策、資源配置、服務群眾、監督管理中的主導作用,以確保黨的核心地位在社區落實。各街道從黨政領導班子中向各社區黨委選派書記作為“第一責任人”,強化社區黨委的核心引領作用,同時鼓勵社區內多元組織參與決策過程,實現共治。同時,形成一套社區黨建工作考核評價體系,對社區黨建工作進行量化考核。通過基層黨建工作與社區治理的有機結合,既落實了基層黨建過程中遇到的難題,又解決了社區治理中的矛盾。
 

      市場化:物業管理的率先引進和全覆蓋式推廣
 

      鑒于深圳地理位置和行政區劃的特殊性,商品房產業在深圳起步甚早。最初的小區住戶大多為香港同胞,他們深受境外住宅區物業管理制度的影響,按海外居住水準對商品房產提出售后要求。因此,深圳在全國最早成立了物業管理公司,最早頒布了住宅區物業管理的地方法規。1991年,全國第一個業主委員會也在深圳成立,首創由業主組成的“業主管理委員會”參與小區管理,從而形成業主自治和專業服務相結合的管理模式。物業管理企業和業主委員會,因分擔了傳統體制下居委會的諸多管理和服務功能,使得深圳的居委會從一產生,就存在著有別于內地城市居委會的天然特征:圍繞基層管理和居民服務的主題,必須與市場力量和由市場力量催生的新興的基層社會自治力量在一定程度上達成妥協并合作。
 

      新世紀前后,在住房商品化政策指引下,以物業管理企業為標志的基層管理體系中的市場化要素越來越重要。但是,深圳最早建成的住宅小區、農村城市化地區、城中村區域,由于歷史原因成為物業服務未能覆蓋的地區。這些物業管理服務缺失的區域往往居住水平低下,生活質量不高,甚至存在許多安全、治安隱患,成為基層管理的頑疾。2005年,深圳市委、市政府提出“以物業管理破題”的思路,通過“以點帶面”的方式,由政府出錢購買服務,對羅湖區一些老住宅區進行整治后引入物業管理服務。2006年,在總結羅湖經驗的基礎上,市委、市政府提出要用三年時間全部完成特區內老住宅區綜合整治并引入物業管理工作;同時根據特區外農村城市化后社區管理的新要求,積極探索開展原農村社區引入物業管理工作。到2009年年底,特區內住宅區物業管理已經實現全覆蓋,原特區外區級政府實行“物業管理進社區”的財政扶持政策,從而使原農村社區住宅區物業管理覆蓋率達到88%,全市物業管理面積覆蓋率已經高達95%。如今,深圳市作為我國物業服務行業發展的先驅者和代表者,物業服務市場已經較為成熟,市場力量在基層社會管理中發揮了基礎性作用。
 

      社會化:從“三社互動”到合作伙伴
 

      基層變革的城市化、市場化、社區化制度舉措,都是對社會生活實踐應有的邏輯反應,但創新基層管理體制的出發點和歸宿最終應體現出以人為本的理念,滿足人的需要、提高人的生活質量、營造健康而充滿活力的社區生活,并盡可能使社區成員有更多的機會參與公共事務、實現自我的價值。因此,在實行“鎮改街”“村改居”“居股分離”“居站分設”改革后,社區建設面臨的新任務就是通過開展社區服務培育社區共同體意識、應對社區社會問題和滿足居民需要、提高社區居民參與率以實現共建共享。為此,2007年,深圳市開始建設知識化、專業化、職業化的社會工作者隊伍,培育社區民間組織,打造社區、社工、社會組織“三社互動”的基層社會治理新格局。2007年9月,深圳市依法登記的民間組織只有2,936個,到2012年年底全市依法登記的民間組織數量達到8,000個左右,到2017年年底已經有11,000多家,涉及了經濟、教育、科技、文化、勞動、體育、衛生等多個領域,已形成了門類齊全、覆蓋面廣泛的民間組織體系。最近五年,全市社會組織以年均20%的速度增長,各類社會組織作為經濟社會發展的重要力量,作為公共管理和公共服務的有益補充,在促進公益、推動政府職能轉變、發揮中介紐帶作用、建立公共交往平臺等方面,取得了顯著成效。


深圳市寶安區松崗街道燕川社區土湖小區是一處典型的“村改居”社區
 

      在社會組織迅速發展的同時,政府面向社會和市場,推行基層管理與服務的政府購買機制,建構政府、社會和市場之間的伙伴化關系模式。早在1994年,深圳市羅湖區就已在全國率先對市政環境衛生保潔實行以合同外包為核心的公私合作伙伴制度。1998年,深圳市在全市范圍內實行園林綠化管理服務的合同外包制度;1999年,羅湖區政府將教師上下班接送、政府物業管理、醫院后勤服務、政府投資項目評審等方面都納入政府購買公共服務領域。
 

      2007年,借民政部將深圳市定為社工隊伍建設試點的契機,深圳市探索向社會組織購買服務,擴大了城市管理和服務中合作伙伴的范圍。2012年,市委、市政府提出,要以提高政府公共服務績效和調動社會力量強化社會建設為目標,逐步做到:凡適合面向市場購買的基本公共服務,都采取購買服務的方式;不適合或不具備條件的,再由政府直接提供服務;推進“政企、政事、政社”分開,建立“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的政府購買社會服務機制,并逐步完善政府購買服務的機制,充分調動和發揮企業、事業單位、社會組織、社區和公民參與困難求助、矛盾調處、權益維護、心理疏導、行為矯正、關系調適、社會組織和社會工作者培訓等公共服務和產品供給,在全社會形成有序競爭和多元化參與的良好局面。
 

      從1994年至今,政府購買服務在深圳已運行20年時間,政府購買公共服務的范圍持續擴大,已涉及多個領域。
 

      在一定意義上,市場力量和社會力量在城市基層管理與服務中的不斷增長,意味著深圳基層公共治理的“真正的”重大制度轉型。建立并完善政府購買社會服務機制,焦點在于打破了城市管理的政府單中心格局,吸納社會力量包括企業、社區草根組織、慈善組織、居民群眾參與到城市基層管理中來,從而形成一種公私合作、多元共治的城市社會管理新格局。政府與市場、社會契約或者伙伴關系已是大勢所趨。其中,通過政府采購服務的方式,建立公私合作伙伴關系,從而使政府從具有經營性的公共服務“生產”過程中脫身,而只成為制度的安排者、制度運行的監管者及其運行結果的裁判者,從而體現出城市基層管理結構的多元性、開放性、合作性。
 

      結語

      通過對深圳基層管理制度進行追根探源,可以發現它生長的基點和過程具有明顯的發散性特點。其生長基點可歸納為三種,即鎮村制、街居制和物業制。特別是住宅小區物業管理企業和業主委員會這兩種基層組織的誕生,標志著深圳城市發展的軌跡從一開始就迥異于內地城市,其基層管理結構在初始階段就呈現出政府要素、市場要素、社會要素三分的多元化態勢,具有發散性的特點。40年來,深圳基層管理體制的發展正是這三個基點交織互構和不斷變遷的過程,其所呈現的方向性特征具體表現為城市化、市場化、社區化、社會化,所要建構的戰略性格局就是政府、市場與基層社會力量的分權、互構、互動與協同共治,在操作層面上,就是要通過技術創新和制度創新的鏈接,實現制度約束和技術約束的融合,提升城市基層管理水平。由于各個緯度的組織系統特性各有差異,從而豐富了社區治理的內涵和特質。

(作者單位:深圳大學城市治理研究院)

 

(責任編輯:django)
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